En novembre 2019, l’Assemblée générale des Nations Unies renouvelle le mandat de l’Office de secours et de travail des Nations Unies pour les Palestiniens du Proche-Orient (UNRWA) pour trois années supplémentaires, jusqu’en 2023, avec 169 voix pour, 9 abstentions et 2 oppositions (Israël et les États-Unis). Sous le mandat de Donald Trump en 2018, les États-Unis, premier contributeur au budget de l’UNRWA, suspendent leur financement, appelant à des réformes et à une réduction des coûts jugés disproportionnés. L’enquête de l’ONU suite au scandale impliquant la gestion du commissaire général Pierre Krahenbühl mène d’autres contributeurs à diminuer leur financement (Belgique, Suisse, Pays-Bas)[1]. Depuis, l’agence fait face à d’importantes difficultés financières, au moment où les nombreuses crises qui frappent le Moyen-Orient ne connaissent pas d’accalmie et où une reconfiguration géopolitique entre Israël et le monde arabe vient davantage affaiblir la « cause palestinienne ».
Pour mettre en lumière la place unique qu’occupe l’UNRWA, il convient d’interroger le droit international humanitaire, sa définition juridique des réfugiés, le rôle du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (UNHCR), mais aussi de revenir sur les critiques d’Israël à son sujet.
I) L’UNRWA, agence en marge sur la scène onusienne
Un contexte de création et un champ d’action conflictuels
Le 8 décembre 1949, l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) fonde l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) grâce à la résolution 302. L’agence découle ainsi de la première guerre israélo-arabe de 1948, entre le jeune État d’Israël et les États arabes voisins, après leur rejet du plan de partage onusien prévoyant la coexistence d’un État arabe et d’un État juif (1947), bien qu’il ait été accepté sur la scène internationale. Les combats s’achèvent par des accords de cessez-le-feu soutenus par l’ONU et le tracé de la ligne verte.
Auparavant, le 19 septembre 1948, l’AGNU créait un fonds spécial : l’Aide des Nations unies aux réfugiés de Palestine (ANURP), dont le mandat englobait à la fois les populations juives et arabes déplacées depuis les différents lieux de combat. L’État d’Israël finit par prendre en charge ses ressortissants juifs, se substituant à l’ANURP. Les populations arabes fuient vers le Liban, la Syrie, la Jordanie et Gaza, à la demande de leurs armées : cet épisode qualifié de Nakba (« catastrophe » en arabe) devient un élément central du discours identitaire palestinien, voire une Shoah de substitution. Leur nombre est encore controversé aujourd’hui : de 700 000 à 950 000 personnes. L’UNRWA retient celui de 750 000 réfugiés (arabes) de Palestine.
Face à cette catastrophe et aux difficultés rencontrées par l’ANURP, l’AGNU institue l’UNRWA. Son mandat est ainsi défini : soutenir les réfugiés de Palestine en leur apportant une aide humanitaire (relief) et des programmes de travail (works), en collaboration avec les pays et territoires accueillant ces réfugiés, à savoir la Jordanie, le Liban, la Bande de Gaza, la Syrie et la Cisjordanie. Son autre tâche consiste à identifier avec les mêmes gouvernements les mesures possibles pour prendre le relais de l’UNRWA au terme de son mandat. Dès le départ, ce dernier est donc temporaire et ne vise pas à remplacer les États, mais à les accompagner dans l’élaboration de solutions. Depuis cette date, il est renouvelé à chaque fois pour trois ans par l’AGNU, en raison de la non-résolution du conflit. Cette extension pérennise en quelque sorte cette agence, la faisant passer pour indispensable voire nécessaire. Hormis Israël et les États-Unis, aucun autre membre de l’ONU n’a remis en question ce rôle, notamment en ce qui concerne sa définition du concept de réfugié, en marge du droit international humanitaire.
La définition du réfugié palestinien : double standard juridique ou politique ?
Selon le Dr. Emmanuel Navon, professeur de relations internationales à Tel Aviv University et à l’IDC Herzliya, une dichotomie existe entre le régime des réfugiés, universel et reconnu en droit international et le statut spécifique du réfugié palestinien, qui n’a pas la même définition[2]. Si cette position reflète l’une des trois pierres d’achoppement entre Israël et l’ONU au sujet des réfugiés palestiniens, elle n’en est pas moins exacte : cette dissociation persiste aujourd’hui, sans aucune révision. Avant la création du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) en 1950, l’UNRWA a élaboré sa propre définition du réfugié palestinien, faute de directives de la part de l’AGNU et d’une définition clairement établie au niveau international.
Ainsi, un réfugié palestinien est une personne dont le lieu de résidence originel était la Palestine entre le 1er juin 1946 et le 15 mai 1948 et qui a perdu à la fois son domicile et ses moyens de subsistance à cause du conflit. Autres critères pour être éligible aux aides : la personne doit être enregistrée auprès de l’UNRWA et s’être établie dans l’un des pays et territoires où l’UNRWA opère. La pratique a largement eu raison d’une extension de ce statut, ne limitant plus l’inscription au registre d’origine pour bénéficier des aides prodiguées par l’UNRWA. Les populations arabes déplacées à la suite de la guerre des Six jours (1967) ont été intégrées de fait dans la communauté des réfugiés palestiniens. À cela s’ajoute l’obtention automatique de ce statut pour tous les descendants des réfugiés de 1948 et 1967, de génération en génération, faisant passer le nombre initial de 750 000 à plus de 5,2 millions aujourd’hui. Par exemple, une femme arabe mariée à un réfugié palestinien est considérée comme ayant-droit aux aides. Ce caractère mouvant de la définition rend difficile l’acceptation d’un statut en soi des réfugiés palestiniens et de leur régime, en l’absence d’une législation reconnue par l’ensemble de la communauté internationale.
A l’inverse, le HCR assure une mission différente de protection établie des réfugiés du monde entier, et d’aide d’urgence aux plus déshérités d’entre eux en œuvrant à leur intégration et à leur installation dans les pays d’accueil, lorsque leur retour ne peut s’envisager dans celui d’origine. Il est rattaché au Secrétariat des Nations unies tandis que l’UNRWA l’est à l’Assemblée générale. Son texte de référence à valeur juridique est la Convention de Genève de juillet 1951, qui donne une définition précise du réfugié, de ses droits et obligations. Une fois la nationalité obtenue dans le pays d’accueil, le statut est automatiquement annulé. Pourtant, les 5,2 millions de réfugiés recensés par l’UNRWA comprennent les 2 millions de Palestiniens naturalisés par la Jordanie, seul pays arabe à l’avoir fait par solidarité. A l’inverse, les territoires de la Bande de Gaza et de la Cisjordanie où l’UNRWA opère, autrefois compris dans la Palestine mandataire, ne sauraient accueillir des réfugiés au sens international du terme mais des déplacés : pourtant la confusion continue d’être entretenue. En s’alignant sans concession sur cette définition, les pays européens entretiennent ainsi la politisation de l’UNRWA comme de son discours.
Le rôle des puissances occidentales et du monde arabe
La question israélo-arabe a mis deux camps en conflit. S’agissant plus spécifiquement de la question des réfugiés palestiniens, l’émoi et la préoccupation internationale se reflètent dans les différentes résolutions relatives à cette « question de Palestine » et dans les contributions financières et matérielles importantes des pays occidentaux.
Dès les origines, les premiers bailleurs de fonds ne sont pas arabes : de petits pays européens se sont même distingués par leur contribution, très importante par rapport à leur degré de puissance sur la scène internationale, comme la Suède ou la Suisse[3]. Aujourd’hui, le retrait des États-Unis a fait de l’UE le principal contributeur. Malgré la forte participation de l’Arabie saoudite et des Émirats arabes unis, la participation de la Ligue arabe reste minime, malgré la défense de la cause palestinienne tout au long de son histoire. Cette dissociation progressive des intérêts arabes pour la question palestinienne va évidemment de pair avec les récents accords de normalisation avec Israël. Le changement d’administration américaine ainsi que l’héritage diplomatique de Donald Trump au Moyen-Orient restent des facteurs déterminants de l’évolution de l’UNRWA au sein de l’architecture onusienne : il s’agira de voir si le rétablissement de l’aide aux Palestiniens par Joe Biden en avril 2021 fera des États-Unis le bailleur de fonds principal de l’UNRWA.
II) Instrumentalisation et discours sur l’UNRWA : l’exemple du droit au retour
Un outil de la diplomatie palestinienne ?
Bien que l’UNRWA soit une agence spéciale de l’ONU, le fait qu’elle emploie principalement des réfugiés palestiniens (25 000) sur ses 27 500 agents, et non des fonctionnaires internationaux ou des collaborateurs comme le HCR par exemple, rend son indépendance politique sur le terrain contestable. L’extension progressive de son mandat à l’éducation et à la santé, aujourd’hui considérées comme des missions étatiques, a permis à l’Autorité palestinienne de Cisjordanie et de Gaza de les lui déléguer, tout en conservant une certaine influence politique sur l’agence. L’UNRWA est en effet très populaire auprès de la population palestinienne : c’est à la fois un employeur et un organe représentatif sur la scène internationale. Son instrumentalisation de la part de l’Autorité palestinienne, notamment en ce qui concerne le droit au retour, est réelle. Ce dernier est considéré comme un principe, mentionné dans la résolution 194 de l’AGNU, mais aussi dans le préambule de la 302[4]. Il est le credo des dirigeants politiques palestiniens depuis 1948 et un moyen de pression morale, alors même que les résolutions de l’Assemblée générale n’ont aucune valeur juridique contraignante, à l’inverse des résolutions du Conseil de sécurité.
L’UNRWA reste pour beaucoup le principal garant de ce droit au retour et le protecteur des droits des réfugiés palestiniens, même si, contrairement au HCR, il n’a pas le mandat de les réinstaller dans leur pays d’origine. Elle pose elle-même pour acquis qu’elle assumera ses tâches jusqu’à ce que le droit au retour soit effectif.
Prestataire de services d’urgence à l’origine, elle se fait ainsi justification des revendications politiques et diplomatiques palestiniennes, comme tendent à le montrer sa défense par la délégation palestinienne aux Nations unies[5]. Celle-ci n’a pas hésité pas à faire de l’agence un miroir, si ce n’est le prolongement direct des réfugiés palestiniens, au moment-même où les polémiques concernant sa gouvernance ont éclaté.
Les griefs israéliens au sujet de l’UNRWA : entre droit au retour, immobilisme palestinien et influence du Hamas
Israël considère l’UNRWA comme le principal obstacle à la paix et lui fait trois reproches.
Le premier est la question du droit au retour, prolongé dans le temps et transmis sur plusieurs générations, parallèlement à l’acquisition automatique du statut de réfugié, sans intégration durable des personnes dans leur pays d’accueil depuis 1948. Einat Wilf, politologue et ancienne députée à la Knesset, n’hésite pas à parler de « guerre du retour »[6]. Israël a toujours proclamé son opposition au retour des 5 millions sur son territoire, qui mettrait en péril la majorité démographique juive de l’État hébreu et la solution à deux États. Israël rappelle aussi que cette question est légitime pour les 800 000 juifs expulsés des pays arabes entre 1948 et 1967, l’autre exode oublié de l’ONU. De plus, il est faux de croire qu’Israël n’a pas œuvré pour la réinstallation de certains réfugiés à partir de 1948 : dans les années 1950, des dizaines de milliers d’entre eux ont pu revenir en acceptant la citoyenneté israélienne (leurs descendants font désormais partie de la minorité arabe, soit 20% de la population du pays). En 2000, Bill Clinton a proposé d’appliquer le droit au retour aux survivants de 1948 dans les territoires palestiniens. En 2008, Ehud Olmert a accepté le retour en Israël de 20 000 réfugiés sur 20 ans: dans le cadre du plan de paix le plus généreux jamais proposé par l’Etat juif. Mahmoud Abbas les a refusés catégoriquement tous les deux[7].
Le second est la distinction entre le réfugié palestinien pris en charge par l’UNRWA et le réfugié pris en charge par le HCR, ce qui n’a aucun sens, compte tenu de l’évolution du droit international humanitaire. La définition du réfugié est reconnue par les 145 signataires de la Convention de Genève et signé par Israël lui-même, contrairement aux principaux pays arabes accueillant des réfugiés palestiniens. Un seul et même standard international, passant par l’absorption de l’UNRWA par le HCR, permettrait ainsi de dépolitiser le problème, entretenu par la permanence de cette distinction. Face à l’immobilisme palestinien, des propositions politiques au niveau israélien tentent une issue : Einat Wilf plaide pour le transfert de fonds et de compétences concernant les écoles et hôpitaux de l’UNRWA en Cisjordanie à l’Autorité palestinienne. En permettant aux donateurs occidentaux de continuer à répondre aux besoins de la population palestinienne, les prérogatives de gouvernement de l’Autorité palestinienne seraient ainsi renforcées.
Enfin, le troisième est sans aucun doute le plus polémique. Israël accuse l’UNRWA de soutenir l’antisémitisme, l’antisionisme, voire le terrorisme. Depuis les années 50, un chantage s’est mis en place : pour que les enfants palestiniens scolarisés par l’UNRWA puissent passer les examens d’Etat et accéder au cycle supérieur (en quelque sorte, accélérer leur intégration dans leur société d’accueil), les manuels utilisés dans les écoles de l’agence sont les mêmes que ceux des écoles locales, qui reprennent le discours antisémite et antisioniste en vogue dans ces pays. Si l’UNRWA, pressé par les associations de défense des droits de l’homme, ses bailleurs européens et les États-Unis, a mis en œuvre des réformes pour dépolitiser son offre éducative et développer ses propres supports respectueux des valeurs de l’ONU, certaines de ses écoles, notamment à Gaza, restent sous l’influence du Hamas[8]. En dépassant le simple cas de l’UNRWA, la controverse sur les manuels scolaires met ainsi en lumière les moyens utilisés par l’Autorité palestinienne comme de son allié islamiste pour diaboliser Israël.
Des réformes nécessaires…qui se font encore attendre
Face à cette réputation controversée, les États-Unis, les États européens et Israël ont proposé plusieurs réformes de l’UNRWA, voire son abolition.
À la fin du mois de juillet 2019, le Bureau des services de contrôle interne des Nations Unies (BSCI) a ouvert une enquête pour examiner les éventuels manquements commis par des membres de la direction. À la suite de cette enquête, le commissaire général de l’UNRWA, le Suisse Pierre Krähenbühl et quatre autres dirigeants de l’organisation ont démissionné de leurs fonctions. Depuis, les bailleurs de fonds attendent une plus grande transparence et efficacité de la nouvelle administration en termes de suivi et de contrôle de certaines activités (allusion discrète à Gaza). Les États-Unis devraient continuer à plaider pour une meilleure gestion et une meilleure allocation du budget. Il n’est pas question pour les Occidentaux de revenir sur le mandat et l’existence de l’agence en tant que telle. Elle représente, de leurs points de vue, un engagement humanitaire de moindre mal en l’absence d’une solution au conflit. La question des 2 millions de réfugiés palestiniens nationalisés par la Jordanie est cependant un point sur lequel les États-Unis souhaiteraient voir une évolution.
La position d’Israël reste la suivante : la disparition de l’agence pour mettre fin au double standard en droit international humanitaire. La question d’une solution au sort des réfugiés palestiniens reste un problème reconnu par l’Etat hébreu mais pas dans les termes de l’UNRWA. Einat Wilf soutient que parmi les 5,2 millions de réfugiés enregistrés par l’UNRWA, seuls 20 000 à 50 000 d’entre eux pourraient prétendre au statut légal en vigueur déterminé par la Convention de Genève de 1951. Leur prise en charge devrait alors revenir au HCR, qui opère déjà en Syrie et au Liban, et qui pourrait œuvrer à leur intégration locale, faute d’un retour accepté à Gaza ou en Cisjordanie par l’Autorité palestinienne.
Conclusion :
Quelles perspectives d’avenir pour l’UNRWA, sa politisation et les réfugiés palestiniens ? Du côté occidental, c’est-à-dire de l’UE, des autres bailleurs de fonds européens (Suisse, Norvège, Royaume-Uni) et des États-Unis, la suspension des financements n’a été que temporaire. Le mandat de Donald Trump n’a été qu’une parenthèse, tout comme la suspension des financements : la dynamique générale est restée celle du soutien à cette agence spéciale des Nations unies. L’arrivée au pouvoir de Joe Biden a révélé l’importance de la question du soutien financier à l’UNRWA comme crédit moral sur la scène internationale, malgré les défaillances avérées de l’agence et son instrumentalisation par une Autorité palestinienne en chute libre. Là où l’esprit d’Oslo préconise des négociations et des compromis au cas par cas sur les points les plus épineux du conflit israélo-palestinien, l’UNRWA reste la manifestation la plus évidente de l’immobilisme politique palestinien et de son veto par rapport à une situation à l’arrêt depuis plus de 70 ans, et dont les premières victimes sont les réfugiés eux-mêmes. La guerre de 1948 a créé les réfugiés palestiniens, l’UNRWA et l’Autorité palestinienne en ont fait une arme diplomatique et politique. Cette incapacité à aller de l’avant est une stratégie intentionnellement voulue, elle a fait ses preuves et ses fruits demeurent inchangés : prise en tenaille des institutions internationales, diabolisation d’Israël, évacuation de la responsabilité palestinienne au profit d’un discours victimaire. Il est temps désormais pour les pays européens de revoir leur politique à l’égard de l’UNRWA qui s’inscrit de manière plus générale dans une dynamique de soutien inconditionnel aux Palestiniens et qui délégitime de fait Israël. Pour retrouver une cohérence humanitaire, les grandes démocraties doivent cesser d’entretenir cette supercherie juridique du statut des réfugiés palestiniens, qui condamne un allié défenseur de leurs valeurs, et alimente la manipulation d’une autorité politique méprisant les droits de l’homme les plus élémentaires.
Par ailleurs, la cause des réfugiés palestiniens n’est plus une priorité pour le monde arabe, au regard du processus de normalisation avec Israël, initié par les accords d’Abraham en août 2020. Les Émirats arabes unis, premiers contributeurs arabes de l’UNRWA en 2019, sont également les premiers à avoir établi des relations diplomatiques avec Israël. Qualifiés de traîtres par Mahmoud Abbas, ils ont quasiment coupé leur participation au fond en 2020. Les Palestiniens vont-ils refuser l’aide de tous les nouveaux alliés de l’Etat hébreu, dont le nombre est susceptible d’augmenter dans les années à venir ? En effet, d’un point de vue financier, l’UNRWA n’en a pas fini avec ses déboires. Face à l’augmentation des dépenses (plus importantes que celles du HCR), de nouvelles réformes seront attendues. Quel est l’avenir de cette agence, dans ce contexte géopolitique en pleine mutation ? Qu’en dira l’Autorité palestinienne sur la scène des Nations unies ? Si l’on peut attendre d’Israël des efforts accrus pour convaincre ses alliés d’approuver sa vision dans un contexte qui lui devient de plus en plus favorable, la question reste ouverte en ce qui concerne les Européens, tiraillés entre des pôles contraires.
Bibliographie:
INBAR Efraïm, “UNRWA’s role is in the eye of the beholder”, The Jerusalem Institute for Strategy and Security [En ligne], 15/01/2018
LINDSAY James G., Fixing UNRWA. Repairing the UN’s Troubled System of Aid to Palestinian Refugees, Policy Focus 91, The Washington Institute for Near East Policy, 2009
MUSMAR Frank, “It’s Time to Close Down UNRWA”, The Begin-Sadat Center for Strategic Studies [En ligne], 5/11/2019
NANTERMOD Philippe, UNRWA. Bilan et perspectives après 70 ans, Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 18.3557, 14/10/2020
NAVON Emmanuel, “The dichotomy between UNHCR and UNRWA is no myth”, The Times of Israel [En ligne], 15/11/2018
WILF Einat, The War of Return. How Western Indulgence of the Palestinian Dream has obstructed the Path to Peace, All Points Books, 2020
Résolution 194 de l’AGNU, 11/12/1948 : A/RES/194(III) – F – A/RES/194(III) -Desktop (undocs.org)
Résolution 302 de l’AGNU, 8/12/1949 : A/RES/302(IV) – F – A/RES/302(IV) -Desktop (undocs.org)
Site de l’UNRWA : UNRWA | United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees
Site du HCR : UNHCR – The UN Refugee Agency
Convention et Protocole relatifs au statut des réfugiés (1951) : HCR – Convention et Protocole relatifs au Statut des Réfugiés (unhcr.org)
[1] BEAUMONT Peter “Head of UN Palestinian refugee agency resigns amid misconduct inquiry”, The Guardian, 6/11/2019
[2] NAVON Emmanuel, “The dichotomy between UNRWA and UNHCR is no myth”, The Times of Israel, 15/11/2018
[3] Voir l’étude détaillée du financement de l’UNRWA dans le Rapport du conseil fédéral suisse du 14/10/2020 : UNRWA, Bilan et perspectives après 70 ans.
[4] “Décide qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les Gouvernements ou autorités responsables.”
[5] Voir la déclaration de l’ambassadeur palestinien auprès des NU du 25/06/2019 : “They are themselves the UNRWA teachers, school principals, nurses, doctors, engineers, and technicians.”
[6] WILF Einat, The War of Return, Kinneret Zmora-Bitan Dvir, 2018
[7] “Le plan secret d’Ehud Olmert pour un état palestinien raconté par Condoleeza Rice”, Le Monde, 1/11/2011
[8] En 2014, à Gaza, l’armée israélienne, dans le cadre de l’opération “Bordure protectrice”, trouve des armes cachées dans des écoles et des cliniques de l’UNRWA.