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L’ONU, symbole du désordre mondial (Philippe Bernard et Carrie Nooten – Le Monde)

Même Hollywood n’avait pas anticipé une telle paralysie, une telle dérobade. Dans le film Contagion, troublante prémonition de la pandémie actuelle imaginée en 2011 par Steven Soderbergh, les dirigeants du monde, reliés par un système sophistiqué de visioconférence, réagissent en temps réel à la dissémination d’un virus.

Dans la réalité de 2020, il a fallu plus de dix jours aux Nations unies (ONU) pour improviser un système vidéo après la généralisation du télétravail à son siège de New York, le 13 mars. Rien n’avait été prévu pour le cas où les représentants des Etats siégeant au Conseil de sécurité, instance garante de la paix et de la sécurité du monde, seraient dans l’incapacité de se réunir physiquement. Surtout, il a fallu deux bonnes semaines supplémentaires aux cinq puissances aux commandes de l’ONU (Etats-Unis, Chine, Russie, Royaume-Uni et France) pour se saisir du sujet qui ébranlait pourtant déjà la planète, le Covid-19. « Le plus grave défi » posé à l’organisation depuis sa création, en 1945, selon son secrétaire général, le Portugais Antonio Guterres.

Cette première visioconférence sur le coronavirus s’est finalement tenue le jeudi 9 avril. Il n’en existe aucune image, hormis une capture d’écran tweetée par l’ambassade d’Allemagne aux Nations unies, qui avait poussé pour qu’elle soit organisée. On y voit divers diplomates disséminés aux quatre coins du monde, certains installés dans leur salon personnel, d’autres dans un bureau pavoisé du drapeau national. La représentante américaine, Kelly Craft, se trouvait pour sa part dans son ranch du Kentucky. Le tout sous la direction de José Singer Weisinger, représentant de la République dominicaine, le pays qui, en ce mois d’avril si particulier, assure la présidence tournante du Conseil de sécurité.

Alors que la planète est sens dessus dessous depuis déjà plusieurs semaines, que le virus a fait des dizaines de milliers de morts, que les économies sont stoppées net et que des milliards d’humains vivent confinés, le Conseil accouche ce jeudi-là d’un communiqué de presse minimaliste diffusé via une étonnante vidéo. Sur une image floue et hachée, métaphore des bricolages de la « gouvernance mondiale » au temps du coronavirus, on voit José Singer Weisinger lire pendant soixante-dix secondes quelques phrases insipides depuis son domicile de Saint-Domingue.

Le texte, caricature de verbiage onusien, exprime le soutien des dirigeants du monde « à tous les efforts du secrétaire général [Antonio Guterres, nommé en 2016] concernant l’impact potentiel de la pandémie de Covid-19 sur les pays affectés » et « rappelle le besoin d’unité et de solidarité avec tous ceux qui sont touchés ». Accroché derrière le diplomate dominicain, l’énorme portrait de l’infante Margarita d’Espagne en mode grotesque, d’après Velasquez, par le peintre colombien Fernando Botero, renforce le côté baroque de la scène.

En mars, la Chine assure la présidence

Ce 9 avril, M. Guterres participe à la même visioconférence à l’invitation des quinze ambassadeurs des Etats siégeant au Conseil de sécurité – les cinq permanents déjà cités et les dix qui sont élus pour deux ans par l’Assemblée générale, dont en ce moment l’Allemagne, la Belgique, l’Afrique du Sud et l’Indonésie.

Selon lui, le Covid-19 menace la paix et la sécurité internationale et « conduit potentiellement à une augmentation du malaise social et de la violence qui affaibliraient grandement notre capacité à combattre la maladie ». A l’entendre, cette pandémie est « le combat d’une génération et la raison d’être des Nations unies elles-mêmes ». Exhortant le Conseil à l’unité, M. Guterres réitère son appel du 23 mars à un « cessez-le-feu mondial », pour tenter de pallier le « silence assourdissant » du Conseil, selon l’expression de Christoph Heusgen, l’ambassadeur allemand.

L’ambassadeur chinois à l’ONU avait prévenu début mars : il ne prévoyait aucun débat sur la pandémie

Lorsque ces fortes paroles sont prononcées, cela fait quatre semaines que le Conseil de sécurité a cessé de se réunir physiquement. Il a d’abord fallu surmonter l’hostilité de la Russie au travail en visioconférence. « Nous ne devrions pas avoir peur de nous réunir, a argué l’ambassadeur de Moscou. Il est important de montrer au reste du monde que son Conseil de sécurité fonctionne. » « Cela aurait surtout bien arrangé la Russie que le Conseil doive se mettre en “vacance”, décrypte un diplomate européen. Il n’y aurait plus eu de contrôle sur la Syrie ou la Libye. »

Hasard du calendrier lourd de conséquences, nous étions alors en mars, et c’est la Chine qui assurait ce mois-là la présidence du Conseil. Les dirigeants de Pékin ont tout fait pour empêcher que les grands de ce monde mettent leur nez dans cette pandémie, et que leur gestion de la crise soit ainsi critiquée. Pas question de laisser les Américains mentionner, comme ils le souhaitaient, l’origine chinoise du virus. A l’inverse, pas question, pour Washington, de saluer les efforts des Chinois, comme ces derniers le voulaient.

Le premier ministre italien participe à un visioconférence extraordinaire de membres du G20, depuis Rome, le 26 mars.
Le premier ministre italien participe à un visioconférence extraordinaire de membres du G20, depuis Rome, le 26 mars. HANDOUT / AFP

Le Covid-19 menace-t-il la « paix et la sécurité » du monde, dont le Conseil a la responsabilité ? Le blocage de la Chine sur ce point sémantique lui a longtemps permis de paralyser le Conseil. Pendant tout le mois de mars, les quinze membres de la haute instance ont débattu de différents conflits en cours dans le monde, mais pas du virus qui le déstabilisait comme jamais. Zhang Jun, l’ambassadeur chinois à l’ONU, avait prévenu au début du mois : pendant que son pays présiderait le Conseil, il ne prévoyait aucun débat sur la pandémie qui, d’après lui, était sur le point d’être surmontée « avec l’arrivée du printemps ».

Un Conseil aux abonnés absents

Ce bras de fer sino-américain, la France tente de l’arbitrer en coulisses, en animant des discussions au sein du « P5 » (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité), en vue d’une résolution de compromis. Au risque de déplaire aux dix membres élus, qui déplorent d’être ainsi mis à l’écart.

Depuis plusieurs semaines, Emmanuel Macron cherche à réunir solennellement les cinq chefs d’Etat du « P5 ». Au cours de ce « sommet » inédit, mais toujours pas programmé alors que le mois d’avril touche à sa fin, les cinq apporteraient leur soutien à l’appel d’Antonio Guterres à un cessez-le-feu mondial destiné à permettre au monde de se concentrer sur la pandémie.

Quelles que soient les éventuelles percées diplomatiques à venir, le Conseil de sécurité, instance suprême de la « gouvernance mondiale », aura brillé par son absence au moment même où la pandémie s’est déclarée. Il a fallu que six pays, dont la Norvège, le Ghana et la Suisse, en prennent l’initiative pour que l’Assemblée générale, qui, elle, rassemble les 193 Etats membres, adopte le 2 avril une résolution non contraignante constatant « les effets sans précédent de la pandémie », affirmant son « attachement au multilatéralisme » et « la nécessité d’une réponse mondiale fondée sur l’unité et la solidarité ».

« Il y a la volonté de laisser les Etats à la manœuvre et d’éviter que le Conseil prenne ses responsabilités sur une question de santé publique »

Paradoxe suprême : alors que l’humanité entière prenait conscience d’une menace commune et l’affrontait, alors que des dizaines d’Etats optaient presque simultanément pour le confinement, le conseil chargé de la sécurité du monde s’est mis aux abonnés absents, laissant le champ libre aux réflexes nationaux exacerbés par la violence de la crise. Moment de vérité pour le multilatéralisme, la pandémie aurait dû en provoquer un sursaut. Elle semble plutôt accélérer son déclin.

« Le Conseil de sécurité a été lamentable, on ne peut pas le nier, constate le Français Jean-Marie Guéhenno, longtemps secrétaire général adjoint de l’ONU chargé des opérations de maintien de la paix. Certains pays n’ont jamais été désireux de sortir d’une conception étroite de la “paix et de la sécurité”. Leur position ne tient pas si on se souvient de la mobilisation du Conseil de sécurité au moment de l’épidémie d’Ebola. Derrière les objections techniques, il y a la volonté de laisser les Etats à la manœuvre et d’éviter que le Conseil prenne ses responsabilités sur une question de santé publique. »

Un long processus d’affaiblissement

Si frappante soit-elle, l’impuissance des « cinq grands » en pleine pandémie n’est que la dernière manifestation en date d’un long processus d’affaiblissement de cette idée de multilatéralisme qu’une diplomate française résume ainsi : « Le fait pour des Etats d’agir ensemble sur la base de règles définies en commun. »

Après la seconde guerre mondiale et l’échec de la notion de « sécurité collective » (la sécurité de chacun est l’affaire de tous) sur laquelle reposait l’inopérante Société des nations – son ancêtre, créée en 1920 –, l’ONU a été construite en 1945 en combinant une Assemblée générale, où chaque Etat dispose d’une voix, et un Conseil de sécurité, dont les cinq membres permanents représentent les principales puissances et peuvent voter des résolutions contraignantes. Trois quarts de siècles plus tard, la composition du Conseil, héritage de l’après-guerre, ne représente plus l’équilibre du monde, tandis que le désengagement progressif des Américains a privé l’institution de son leader de fait.

« Les puissances leaders n’existent plus. Les Etats-Unis n’ont plus de vision et la Chine ne voit le multilatéralisme que comme un instrument de domination »

« La crise du Covid-19 ne fait que servir de loupe grossissante à des blocages anciens, analyse Serge Sur, professeur émérite de droit public à l’université Panthéon-Assas et rédacteur en chef de la revue Questions internationales. Pour que le multilatéralisme fonctionne, il faut des puissances leaders ayant une vision des relations internationales. La crise résulte du fait que ces leaders n’existent plus. Les Etats-Unis n’ont plus de vision et la Chine ne voit le multilatéralisme que comme un instrument de domination. »

Donald Trump porte à son paroxysme un processus déjà ancien de désengagement et de pratique unilatérale du pouvoir, depuis la décision de Richard Nixon de 1971 de supprimer la convertibilité dollar-or, jusqu’au retrait de l’accord sur le nucléaire iranien en 2018, en passant par l’engagement dans la guerre d’Irak en 2003 sans mandat onusien.

Depuis l’internationalisation de la guerre en Syrie en 2014, c’est le Conseil de sécurité lui-même qui est bloqué en raison de l’usage répété par la Chine et la Russie de leur droit de veto. « L’enceinte de prédilection pour la gestion des crises est devenue une enceinte d’affrontement », commente Thomas Gomart, directeur de l’Institut français des relations internationales (IFRI).

La paralysie ne se limite pas au cénacle qui domine l’ONU, mais à l’ensemble du système onusien, où le retrait américain a laissé le champ libre à la Chine. « Les Occidentaux, et les Français en particulier, sont pris dans une contradiction très forte, poursuit M. Gomart. Ils n’ont cessé de promouvoir l’ONU tout en s’en désinvestissant financièrement. L’organisation a été prise en main par la Chine. L’exemple le plus visible est l’Organisation mondiale de la santé (OMS), mais c’est vrai aussi pour l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). »

La méthode multilatérale, principe théorique des relations internationales depuis 1945 et essence du monde occidental, se trouve désormais remise en cause par les trois puissances mondiales que sont les Etats-Unis, la Chine et la Russie. L’affrontement entre les deux premiers tend à marginaliser les Européens.

« Les diplomaties européennes, notamment française, ont défendu l’idée d’un monde multipolaire, ajoute M. Gomart. Ce qu’ils n’avaient pas prévu, c’est que nous aurions un monde multipolaire sans multilatéralisme. Le fait que les Américains, nos principaux alliés, remettent en cause ce principe d’action collective est particulièrement déstabilisant pour nous. » A l’heure où les plus grands défis de l’époque – environnement, pandémie – relèvent à l’évidence de politiques communes et solidaires gérées par les institutions internationales, les Etats-Unis s’en écartent tandis que les Chinois les instrumentalisent à leur profit.

Un long désengagement américain

Le repli américain a pris cette fois une dimension abyssale et la forme d’un unilatéralisme méprisant. « C’est la première crise où l’on voit les Etats-Unis à ce point se recroqueviller et se refermer », ajoute Thomas Gomart, qui parle de « première crise d’un monde post-américain »Il a fallu que ce soit le président français qui suggère à celui des Etats-Unis, pays chargé cette année de la présidence du G7, de réunir cette instance pour parler de la crise due au coronavirus. Dans la première quinzaine de mars, précise-t-on à l’Elysée, M. Macron a appelé deux fois son collègue américain et évoqué à cette occasion la crise sanitaire. « Great idea », lui a répondu Donald Trump lorsqu’il lui a proposé d’inscrire le sujet à l’agenda du prochain G7 prévu cet été dans son pays, à Camp David.

Vendredi 13 mars, Emmanuel Macron lui demande si, en attendant, un sommet en visioconférence serait opportun ? Donald Trump est d’accord, mais il demande que la France s’occupe de la préparation – une tâche qui incombe en principe au pays qui préside. Il n’en sortira rien d’autre qu’une déclaration des sept dirigeants se disant prêts à faire « tout ce qui est nécessaire » pour assurer la stabilité mondiale. Quant au G20, présidé en ce moment par l’Arabie saoudite et dont la Chine est membre, il s’est contenté, le 26 mars, de suspendre jusqu’à la fin de l’année les rem­boursements de la dette de 76 pays en développement.

« Trump considère le multilatéralisme comme un jeu à sommes nulles : tout ce qui bénéficie aux autres pays est préjudiciable aux Etats-Unis »

Avant Donald Trump, le démocrate Barack Obama avait commencé à faire écho au sentiment populaire selon lequel les interventions américaines sur la scène internationale se font au détriment de l’Américain moyen. Son successeur républicain en a fait son credo. « Il considère le multilatéralisme comme un jeu à sommes nulles : tout ce qui bénéficie aux autres pays est nécessairement préjudiciable aux Etats-Unis, estime Robert Malley, ancien conseiller de Barack Obama, qui dirige le cercle de réflexion International Crisis Group. Les prédécesseurs de Trump considéraient qu’il était dans l’intérêt américain de dominer le système international. Cette idée lui est étrangère. »

Visioconférence avec les membres du G20 depuis l’Elysée, en présence d’Emmanuel Macron, le 26 mars.
Visioconférence avec les membres du G20 depuis l’Elysée, en présence d’Emmanuel Macron, le 26 mars. BENOIT TESSIER / REUTERS

L’élection à la Maison Blanche du démocrate Joe Biden modifierait-elle fondamentalement cette réalité en 2021 ? Aucun des experts interrogés par Le Monde ne le croit.

« Que ce soit Trump ou Biden, le désengagement des Etats-Unis dans le monde, sauf dans leur compétition avec la Chine, va se poursuivre, prédit Jean-Marie Guéhenno. Mais il serait simpliste de n’y voir qu’un simple passage de relais à la Chine. L’énorme puissance du pays du dollar, de Google et d’Amazon va lui permettre de se protéger du monde, de l’influencer, pas nécessairement de le structurer politiquement. »

La Chine remodèle l’institution

Le retrait américain dans la crise du Covid-19 ouvre-t-il à la Chine un « boulevard » sur la scène internationale ? C’est à l’évidence le pari qu’a fait Pékin, en mettant en scène son prétendu succès face à la pandémie et sa générosité à l’égard des pays touchés. Mais sa « diplomatie du masque » comme ses tentatives de verrouillage de l’OMS et de l’ONU illustrent sa conception très particulière, autoritaire, arrogante, idéologique d’un « multilatéralisme » dont la Chine se veut officiellement la championne.

« La Chine a réussi là où les Soviétiques avaient toujours échoué : occuper une position dominante. Mais le régime se crispe au lieu de s’ouvrir et suscite le ressentiment »

« C’est l’un des premiers piliers de la politique étrangère chinoise », assure Shi Yinhong, professeur de relations internationales à l’université du peuple (Renmin) à Pékin et conseiller du gouvernement, en se référant à la notion de « communauté de destin pour l’humanité », mantra du Parti communiste chinois.

« Le gouvernement chinois promeut le multilatéralisme à condition qu’il n’entrave pas les intérêts et l’influence de la Chine, tempère-t-il, en citant notamment Taïwan, la mer de Chine, l’initiative des « nouvelles routes de la soie » et le Xinjiang (où vit la minorité musulmane persécutée des Ouïgours). En ce moment, la Chine promeut la supériorité revendiquée de son système, amplifiée par son triomphe sur le Covid-19. » Pékin cherche à promouvoir sinon la démocratie, du moins la stabilité dans les pays où la Chine investit. Sa montée en puissance dans les organisations internationales répond au souci de rendre le monde un peu moins imprévisible.

De fait, le multilatéralisme s’est toujours pratiqué entre Etats jaloux de leur souveraineté, et la Chine attire dans les enceintes internationales nombre de pays autoritaires qui, pas plus qu’elle, n’ont envie d’un regard extérieur et sont sensibles à sa défense de l’idée de spécificité culturelle. Parfois obligés de Pékin, ils choisissent son camp dans sa « guerre froide » avec Washington. « A l’ONU, la Chine a réussi là où les Soviétiques avaient toujours échoué : occuper une position dominante, constate Jean-Pierre Cabestan, sinologue, chef du département des études internationales à l’Université baptiste à Hongkong. Mais le régime se crispe au lieu de s’ouvrir et suscite le ressentiment. Sa défense d’un multilatéralisme limité à un jeu entre puissances souveraines évitant toute ingérence se heurte à la réalité d’un monde globalisé où les Etats sont interdépendants, comme on le voit avec le Covid-19. »

Une instance pourtant indispensable

Offensive chinoise incertaine, décrochage américain : les Européens pourraient-ils prendre le relais ? Dans l’immédiat, la reconstruction d’une autorité sanitaire mondiale indépendante, le développement d’outils d’alerte en cas de pandémie pourraient figurer parmi leurs priorités internationales communes s’ils parvenaient à surmonter leurs divisions afin d’entraîner d’autres Etats, notamment en Afrique, dans la relance du multilatéralisme.

Capture d’écran tweetée par l’ambassade d’Allemagne aux Nations unies, d’une visioconférence sur le coronavirus, le 9 avril.
Capture d’écran tweetée par l’ambassade d’Allemagne aux Nations unies, d’une visioconférence sur le coronavirus, le 9 avril. GERMANY UN

« La concomitance entre une crise planétaire sans précédent et la dérive de la gouvernance mondiale peut donner le sentiment qu’il y a urgence à recomposer le fonctionnement de l’ordre international », remarque Robert Malley. Certes, admet l’ancien diplomate, les opinions publiques n’attendent rien de particulier du Conseil de sécurité à propos de la pandémie. Mais un silence prolongé de l’institution risque de renforcer le scepticisme vis-à-vis des Nations unies.

L’impossible réforme du Conseil de sécurité, longtemps débattue, ne figure plus sur aucun agenda. En attendant, la fin de la domination américaine peut déboucher sur une multiplication des zones d’influence et des alliances à la carte, notamment à propos de la défense des « biens communs » de l’humanité comme le climat, les droits de l’homme et la santé. En l’absence d’un centre de gravité évident, les puissances régionales comme l’Union européenne, l’Inde, l’Afrique du Sud ou le Brésil pourraient s’affirmer et nouer de nouvelles alliances à géométrie variable incluant la société civile.

« Ne jetons pas le multilatéralisme avec l’eau du bain ! », implore le juriste Serge Sur. A l’entendre, l’ONU a traversé d’autres crises et demeure un incontournable « lieu de discussion, de rencontre, de confrontation des intérêts et de recherche de compromis ».

Si la pandémie en cours ressemble à un cauchemar pour la gouvernance mondiale alors même qu’elle en souligne l’impérieuse nécessité, le scénario catastrophe du Palais de verre onusien de New York englouti par les raz-de-marée nationalistes américain et chinois relève encore de la science-fiction.