Terrorisme, Covid… plongée dans le secret du Conseil de défense (Arthur Berdah, François-Xavier Bourmaud et Marcelo Wesfreid – Le Figaro)

Depuis le début de la crise sanitaire, Emmanuel Macron a déjà réuni 14 fois cette instance confidentielle où il prend ses décisions les plus lourdes.

À 70 mètres sous terre, le pouvoir change de visage. Il se drape dans la gravité. Il cultive la raison et le secret d’État. Cette métamorphose s’opère tous les mercredis matin, à l’occasion du Conseil de défense et de sécurité nationale. Au début de la crise, il se déroulait dans le bunker de l’Élysée. Depuis mi-mars, face à la dégradation de la situation sanitaire, la réunion est remontée en surface, dans le salon Murat. La distanciation physique y est plus facile mais les habitués préfèrent l’atmosphère confidentielle du bunker. Cela demeure malgré tout le saint des saints du pouvoir régalien.

Ceux qui s’y rendent régulièrement sont de hauts personnages, publics ou méconnus. Ils empruntent des escaliers défraîchis qui plongent dans les entrailles de l’Élysée. La descente se fait par «l’aile Madame» du Palais. Celle qui abrite les bureaux habituellement réservés aux collaborateurs de l’épouse du chef de l’État. Celle qui accueille, dans les étages, l’appartement privé du président de la République.

Après une kyrielle de marches apparaît enfin une porte blindée. C’est l’entrée du «PC Jupiter». Le bunker anti-atomique de l’Élysée. «On a l’impression de rentrer dans un sous-marin», rapporte un participant. Cette salle exiguë, dont les sobres décorations renvoient encore au siècle dernier, a été transformée en centre de déclenchement de la dissuasion nucléaire par Valéry Giscard d’Estaing. Les lieux fleurent bon la guerre froide. De là, partent quelques discrets tunnels, prévus pour exfiltrer le chef de l’État en cas d’attaque. Un jour, un conseiller a émis l’idée d’ouvrir le PC Jupiter aux visiteurs pour les Journées du patrimoine. «Moi vivant, jamais!», s’est emporté un militaire haut gradé du Château.

«Vous êtes dans l’Histoire»

C’est dans cette salle que se déroulent désormais les réunions souterraines les plus décisives de la République. Elles sont censées durer une heure, mais le chef de l’État aime prolonger l’échange. Au mur, trônent une mappemonde et des écrans. Pour les participants, juste une bouteille d’eau, jamais de nourriture. Un épais dossier y attend Emmanuel Macron.

«Le Conseil de défense donne le sentiment que vous êtes dans l’Histoire», se souvient l’ancien premier ministre Manuel Valls. Tous les documents y sont classés secret-défense. Il y a quelques années seulement, l’existence même de ce rendez-vous était tenue secrète. «Ce qui se dit en Conseil de défense reste en Conseil de défense. Cela n’existe pas», résume un conseiller de l’exécutif. Rien ne doit sortir d’ici. Jamais. Seuls ceux qui ont «besoin d’en connaître» seront informés. L’expression vient du monde du renseignement. La série télévisée Le Bureau des légendes l’a popularisée. Elle désigne les personnes autorisées à traiter des informations sensibles. Autour d’Emmanuel Macron, il n’y en a qu’une quinzaine. Et elles se tairont. «C’est le lieu majeur de préparation des décisions du président de la République sur les enjeux essentiels de la sécurité du pays», explique le ministre des Affaires étrangères Jean-Yves Le Drian.

Le Conseil de défense présente une gouvernance resserrée de quelques ministres et responsables d’administration

Bruno Le Maire

On y traite du retour des djihadistes, de la situation dans le Levant, des opérations dans le Sahel, des prises d’otage, de la lutte contre les cyberattaques, de la protection des intérêts économiques, mais aussi de la crise sanitaire du coronavirus. «Le Conseil de défense présente une gouvernance resserrée de quelques ministres et responsables d’administration, décrit le ministre de l’Économie Bruno Le Maire. Ce format est très adapté et efficace pour la gestion de crise.»

Relancé par François Hollande en 2015 dans la foulée de la vague d’attentats terroristes qui a frappé la France, le Conseil de défense et de sécurité nationale est devenu, entre les mains d’Emmanuel Macron, le dernier endroit où s’exerce réellement le pouvoir politique. Le chef de l’État en parle lui-même comme d’un «outil qui permet au président de la République d’affirmer la plénitude de ses responsabilités et de l’exercice de la souveraineté de notre pays». C’est lui qui a décidé de le réunir dans le «PC Jupiter», alors qu’il avait lieu d’ordinaire dans le Salon vert, jouxtant le bureau du chef de l’État. «Emmanuel Macron a bien fait de changer d’endroit, se félicite un habitué. Ce n’était pas très prudent en matière de protection contre l’espionnage et d’écoute, y compris par nos alliés.»

Les jeux de posture

Cette localisation permet enfin d’asseoir l’image d’un président aux manettes sur les sujets régaliens. Une façon de répondre aux critiques sur son manque de connaissances en la matière. «Avant son élection, je crois qu’il n’avait jamais assisté à un Conseil de défense. Ni en tant que secrétaire général adjoint de l’Élysée, ni en tant que ministre de l’ÉconomieIl avait donc besoin d’une expertise et d’une expérience qui lui faisaient défaut en la matière, rapporte un spécialiste des questions de sécurité. Aujourd’hui, il apprécie particulièrement cette instance à laquelle il s’est très vite formé.»

Par contraste, l’habituel Conseil des ministres, qui suit dans la matinée, relève d’une dramaturgie plus engoncée. Moins routinière. Les communications que les ministres liront devant leurs collègues sont connues à l’avance. Il y a plus de trente personnes autour de la table, ce qui favorise les jeux de posture. «Quand on assiste aux deux rendez-vous l’un après l’autre, on a l’impression d’assister à un raccourci de ce qui a été débattu deux heures avant», relate un ministre régalien. Voire à une pâle copie, car certains membres du gouvernement se retiennent de dire le fond de leur pensée. De peur des fuites dans la presse. «La plupart des échanges en Conseil des ministres sortaient toutes les semaines dans Le Canard enchaîné, rappelle Manuel Valls. Jamais ceux du Conseil de défense.»

La solennité est de rigueur. Impossible d’y apparaître détendu. Ni sur la forme, ni sur le fond. Contrairement à ses habitudes, Emmanuel Macron ne préside jamais cette réunion en bras de chemise. Il s’y interdit les envolées lyriques dont il est d’ordinaire si friand. Loin des micros et des caméras du quotidien, la posture verticale est à son comble. C’est l’acmé de la présidentialisation. «Le chef de l’État adore ce format, il est le deus ex machina. Il est en majesté, il gère son domaine réservé, raconte un habitué. L’Élysée met son imprimatur sur les grands sujets.»

Le chef de l’État fixe lui-même l’ordre du jour du Conseil de défense, alors que le Conseil des ministres est le fruit d’un échange avec Matignon. «J’aimerais avoir bientôt un point sur la menace djihadiste et les revenants», peut-il lancer à son auditoire. «Le Conseil de défense est un lieu de décision, résume la garde des Sceaux, Nicole Belloubet. C’est très opérationnel. Le président oriente et tranche.» Un relevé de décision d’une page est rédigé à la fin de chaque réunion. Il établit les clauses de revoyure – la plupart du temps, trois à six mois.

Le président actualise chaque semaine la liste des participants. Il peut rajouter un nom, en biffer un autre. «Chaque participant expose son point de vue, il y a des débats et tout cela se termine en décisions, c’est très important. Cela permet au président, ensuite, de s’assurer du suivi et de la mise en œuvre de ses décisions, rapporte la ministre des Armées, Florence Parly.Compte tenu de la composition de ces Conseils de défense, cela assure une coordination avec les autres ministères régaliens.» La comparaison avec le Conseil des ministres est de ce point de vue éloquente. L’un reflète la composition du gouvernement, avec toutes les logiques politiques – voire politiciennes – auxquelles cet effectif obéit nécessairement.

«La montée en puissance du Conseil de défense»

Tandis que l’autre répond à une logique d’efficacité pure. D’où la présence systématique de certains hauts fonctionnaires et hauts gradés – comme les patrons du renseignement (DGSE, DGSI), de la lutte antiterroriste (CNRLT), ou de l’armée -, des trois principaux ministres régaliens – Florence Parly (Armées), Jean-Yves Le Drian (Affaires étrangères) et Christophe Castaner (Intérieur). En cas d’absence, aucun remplaçant n’est toléré dans ce huis clos. Sauf dérogation exceptionnelle du président de la République. Un seul secrétaire d’État y est invité, en dépit de son rang protocolaire. Il s’agit de Laurent Nuñez, qui a quitté la direction de la Sécurité intérieure pour rejoindre Beauvau en 2018. «En trois ans j’ai vu la montée en puissance du Conseil de défense, rapporte-t-il. Elle traduit opérationnellement la volonté du président de la République de piloter très directement tous les enjeux essentiels de la sécurité du pays. Et ça marche!»

Que ce soit en amont ou en aval du Conseil de défense, le protocole de sécurité qui entoure ce rendez-vous est extrêmement strict

À ce noyau d’incontournables, à dominante masculine, s’ajoutent, au gré des sujets, des intervenants ponctuels comme la porte-parole du gouvernement, Sibeth Ndiaye. Bruno Le Maire (Économie et Finances) ou Gérald Darmanin (Action et Comptes publics) sont par exemple conviés lorsqu’il est question d’achat de grands armements. Nicole Belloubet (Justice) ou Agnès Buzyn (ex-Santé) ont également pu l’être lorsqu’il s’est agi d’étudier les volets carcéral ou psychiatrique de la radicalisation. N’étant pas habilités à assister à l’intégralité des échanges, ils doivent se soumettre à une scénographie bien précise avant de rejoindre les discussions.

Une fois arrivés à l’Élysée, ils sont installés dans le Salon des aides de camps. C’est là qu’ils attendent jusqu’à ce qu’un huissier vienne les chercher et les conduise au point de rendez-vous. Comme chaque participant, ils doivent impérativement se séparer de leur téléphone, qu’ils abandonnent dans un casier avant de pénétrer dans la pièce. Une fois que leur thématique a été traitée, ils sont enfin priés de quitter la salle, et de patienter à l’Élysée jusqu’au Conseil des ministres.

Que ce soit en amont ou en aval du Conseil de défense, le protocole de sécurité qui entoure ce rendez-vous est extrêmement strict. À la hauteur de la sensibilité des échanges que l’on y tient. La veille de chaque réunion, les participants reçoivent un document préparatoire via une boîte mail sécurisée et réservée à cet usage. Sur place, chaque invité doit arriver muni d’un bloc-notes marqué du sceau «secret-défense», inscrit en lettres capitales rouges en tête et en pied de chaque page. Aucune trace écrite ne doit ensuite rester sans surveillance. Les éléments inutiles doivent être détruits via un procédé ad hoc. Et le reste doit être conservé dans un coffre-fort. «Il m’est arrivé une seule fois d’oublier une feuille sur mon bureau en rentrant chez moi un soir. J’ai compris le lendemain que cela ne devait absolument pas se reproduire», confie un ministre.

Satisfait par l’efficacité de ce rendez-vous, qui permet à Emmanuel Macron de faire travailler conjointement l’ensemble des services – et de s’émanciper ainsi des lourdeurs traditionnelles de l’administration -, le président l’a décliné en plusieurs versions. D’abord un «Conseil de défense écologique». Il s’est tenu quatre fois au Palais, en présence d’ONG, des ministres concernés et des grandes administrations. On est loin d’un pilotage de crise en temps réel. Les dossiers arrivent déjà instruits et les annonces (fermeture d’Europacity en région parisienne, de la mine à ciel ouvert de la Montagne d’or en Guyane, etc.) sont officialisées devant les participants, dans le salon Murat. Ensuite, Emmanuel Macron a multiplié les Conseils de défense entièrement dédiés au coronavirus.

Quiconque a assisté aux réunions antérieures à l’épidémie l’assure: la nature du rendez-vous n’a plus grand-chose à voir avec la réunion à huis clos sur la sécurité nationale. «Attention, le Conseil de défense mobilisé pour la gestion de la crise sanitaire a une méthode et un format différents du Conseil de défense “classique”. Dans ce cadre, le format est élargi – ainsi, le ministre de la Santé y participe», prévient le ministre de l’Intérieur, Christophe Castaner. Les documents n’y sont pas tous classifiés, loin de là. Preuve que le coronavirus a changé la donne, une caméra de BFMTV a récemment été autorisée à filmer les premières minutes du tour de table, dans le cadre d’un reportage diffusé lundi soir. Une médiatisation absolument inenvisageable en temps normal.

«Le cadre idéal»

Comme si le Conseil de défense n’en avait gardé que le nom. «Il fallait montrer que la gestion de la crise se jouait au plus haut niveau de l’État. C’est le président de la République qui a voulu cette instance de validation des décisions», explique un proche d’Emmanuel Macron. Il se réunira ce mercredi pour la quinzième fois depuis le début de la crise, dans le salon Murat, là où se déroule le Conseil des ministres. Certains participants interviennent par visioconférence sécurisée. «Le Conseil de défense est le cadre idéal pour aborder une crise complexe, multisujets, interministérielle et internationale, explique l’amiral Rogel, chef d’état-major particulier du président de la République. Ce cadre correspondait bien à la façon dont nous voulions aborder la crise du Covid: non pas en silo, mais avec une vision globale de toutes les décisions. La nouveauté par rapport à un Conseil de défense classique est que nous avons modulé la présence de ministres en fonction des thèmes abordés. Chacun devait voir comment les décisions sur son domaine pouvaient avoir un effet d’entraînement sur le domaine des autres.»

Signe des temps, des Conseils de défense «normaux» ont pu reprendre. «Ceux qui étaient liés au Covid étaient détournés: on en est même venu à parler du nombre de masques, etc. Bref, on parlait de choses qui n’avaient pas grand-chose à voir avec la défense et la sécurité. Ça mettait parfois certains participants un peu mal à l’aise», témoigne l’un des intervenants. «Le retour au format classique est bienvenu car la crise sanitaire a accentué certaines crises sécuritaires internationales», abonde un haut fonctionnaire.

La documentation est assez épaisse, raconte un ministre. On passe plus de temps à préparer un Conseil de défense qu’un Conseil des ministres

Notes

Désormais, les réunions ne se substituent plus, mais elles s’accumulent. Cette floraison autour du locataire de l’Élysée illustre l’absorption de plus en plus marquée de sujets gouvernementaux dans le champ présidentiel. Une tendance à l’œuvre depuis quelques années, et qui fait parfois grincer l’appareil d’État tant la débauche d’énergie est conséquente. C’est le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDN) qui assure la préparation de ces réunions. Dans les ministères, on s’attelle pour être prêt. Les notes sont rédigées et expédiées en amont. «La documentation est assez épaisse, raconte un ministre. On passe plus de temps à préparer un Conseil de défense qu’un Conseil des ministres.» Il faut aussi s’adapter à l’imprévu: les Conseils de défense extraordinaires, décrétés parfois les week-ends ou en pleine nuit quand survient un crash d’avion, un attentat, un tournant dans un conflit régional, comme le retrait des troupes américaines de Turquie.

C’est tout le volet régalien de l’État qui est polarisé par ces réunions. Il est très rare que l’un des sièges autour de la table reste vide. Les ministres régaliens doivent ainsi rentrer à temps de leurs déplacements internationaux pour y assister. À l’été 2016, après l’attentat terroriste de Nice, Manuel Valls et Bernard Cazeneuve interrompaient chaque mercredi leurs vacances dans le Sud pour faire l’aller-retour à Paris. François Hollande avait décidé d’imposer un Conseil de défense hebdomadaire durant les mois de juillet et août, à l’Élysée. Depuis cette date, la fréquence est restée la même.

«Le Conseil de défense, à la fin des fins, est ce que le président veut en faire, commente un habitué. Cela dépend des personnalités. Le dernier quinquennat était marqué par le terrorisme et les opérations extérieures. Avec Emmanuel Macron, il y a un agenda stratégique plus large.» Syrie, Mali, Libye: les «opex» ont été nombreuses sous François Hollande, aussi hésitant en politique intérieure qu’il fut tranchant sur les théâtres étrangers.

Le 11 janvier 2013, le voilà tenu de prendre deux décisions en quelques minutes. Doit-il envoyer des troupes contre les djihadistes maliens, en pleine offensive? Doit-il donner son feu vert à une opération délicate des services, consistant à exfiltrer un agent secret pris en otage en Somalie? «En combien de temps la colonne peut atteindre Bamako?», interroge François Hollande. «Trois ou quatre jours», lui répondent les chefs militaires, comme le raconte l’ex-président dans ses Leçons du pouvoir. François Hollande poursuit: «Quand pouvez-vous être sur zone?»

Autour de lui, dans le Salon vert, on lui répond: «Vingt-quatre heures pour une action aérienne. Davantage si nous devons nous déployer au sol.» Les risques de pertes? «Elles se produiront dès les premières heures», lui répond-on. Il faut maintenant décider. Il donne un double go présidentiel. L’intervention au Mali atteint ses objectifs immédiats. Mais pas l’opération de sauvetage de l’agent secret, qui se soldera par un échec. La réflexion a beau être collective, l’arbitrage final reste celui d’une conscience. Preuve que, même entouré dans le huis clos d’un Conseil de défense, un président n’échappe pas à la solitude du pouvoir.