Jacques Audibert : « La France est encore une puissance d’action et non pas simplement d’influence »

Le Monde – Propos recueillis par Christophe Ayad et Marc Semo


Après trente ans au service de la diplomatie française, celui qui fut le conseiller diplomatique du président Hollande de 2014 à 2017 fait le bilan de ses années passées au Quai d’Orsay et à l’Elysée. Souvenirs de négociations haletantes, mais aussi de moments difficiles.

Conseiller diplomatique de François Hollande entre 2014 et 2017, Jacques Audibert, 57 ans, quitte, après trente ans de carrière, le ministère des affaires étrangères où il a occupé les postes de directeur des affaires stratégiques puis de directeur général des affaires politiques. Au moment de rejoindre le privé, comme secrétaire général adjoint de Suez, il dresse le bilan des mutations de la diplomatie française et des nouveaux défis auxquels elle doit faire face.

L’élection d’Emmanuel Macron change-t-elle le jeu pour la France sur la scène internationale ?

Incontestablement. Après le Brexit et l’élection de Donald Trump, il y avait une réelle inquiétude de nos partenaires. Le fait même que les Français ont mis fin à cette série noire et choisi quelqu’un comme Emmanuel Macron lui donne pour plusieurs mois une grande capacité d’influence et de proposition. Sa venue au G7 de Taormina, en Sicile, est un événement médiatique et politique de même ampleur que celle de Donald Trump. Le nouveau président a pour lui son image et ce qu’il représente : une forme d’excellence française. Il parle couramment l’anglais et c’est un esprit très brillant que j’ai pu apprécier en travaillant avec lui. Dans de tels sommets, les relations personnelles entre chefs d’Etat et de gouvernement sont très importantes. Je me souviens encore du premier G8 avec François Hollande en mai 2012. Il était attendu, écouté. Avec Emmanuel Macron, cela sera encore beaucoup plus fort.

Depuis combien de temps la France n’avait-elle pas suscité une telle curiosité à l’étranger ?

Depuis 1981 et l’élection de François Mitterrand, je pense.

Vous avez occupé des postes au plus haut niveau au Quai d’Orsay, puis à l’Elysée comme conseiller diplomatique de François Hollande. Où se décide la politique extérieure de la France ?

Cela dépend des présidents, du poids du ministre, de ses rapports avec le président, du moment politique – ce n’est évidemment pas pareil en période de cohabitation – et de la qualité des rapports entre le président et son conseiller diplomatique. Les paramètres sont donc très nombreux et les situations très variables comme j’ai pu le voir aussi bien au Quai qu’à l’Elysée. Sur le terrain de la politique étrangère, notre avantage comparatif par rapport à nos partenaires les plus proches est dans la modalité du fonctionnement du système. Là où, aux Etats-Unis, le processus dit « inter-agence » peut prendre des semaines, voire des mois, là où, en Grande-Bretagne, il y a de longs processus parlementaires, là où, en Allemagne, la chancelière et son partenaire de coalition doivent longuement négocier, nous pouvons prendre une décision en une demi-journée. Nous avons une capacité d’action qui fonctionne bien et d’autant mieux qu’elle est adossée, sur les grandes questions internationales, à un consensus parlementaire.

Quel a été le président de la Ve République le plus actif en politique étrangère ? Et le moins ?

Je n’étais pas au même poste avec chacun d’entre eux. François Hollande a été incontestablement un des plus actifs et cela ne se mesure pas seulement à la quantité des voyages. C’est un diplomate né. Il y a chez lui à la fois une appétence pour ces sujets, une connaissance de l’histoire et de la géographie qui sont à la base de la diplomatie, un sens des rapports de force et une capacité à arbitrer entre les intérêts et les valeurs. A cela s’ajoute une aptitude à susciter auprès de son interlocuteur – qu’il s’agisse de Vladimir Poutine, de Barack Obama ou d’un autre – la sensation qu’il est privilégié, qu’il comprend sa logique et qu’il est possible de réfléchir en commun avec lui. Il y a eu très peu de couacs.

Avec qui ?

Avec Poutine, plusieurs fois. L’atmosphère devient glaciale. On se quitte sans accord, mais sans pour autant élever la voix. Ce genre de situation a néanmoins été rare. François Hollande a su recréer des relations qui avaient été mises à mal pendant la présidence Sarkozy, par exemple avec les Chinois, les Mexicains, les monarchies du Golfe, la Turquie.

Quel est le travail d’un « sherpa » ?

Eviter l’inadvertance. Il s’agit de faire en sorte que le « PR » [le président de la République] ne soit jamais pris par surprise. Cela signifie réagir très vite, y compris dans la nuit. Chaque matin, dès cinq heures, j’écoutais les radios. Des dizaines de fois, j’ai envoyé au président un SMS sur un projet de réaction qu’il approuvait dans l’heure qui suivait. Etre le conseiller diplomatique du président, cela implique d’être toujours en éveil pour ne pas louper une initiative. Il ne faut pas rater la moindre occasion d’avancer ses pions. Le reste, c’est de la formulation, du conseil, du suivi pour que la machine tourne. Nous sommes une demi-douzaine de « sherpas » dans les grandes capitales. Nous sommes très proches et nous sommes assez en confiance pour aller au-delà de nos instructions. C’est un circuit parallèle à celui des chefs d’Etat et de gouvernement.

Un exemple d’initiative ?

Ce que l’on a appelé le « format Normandie », c’est-à-dire la rencontre, en marge des commémorations du débarquement du 6 juin 1944, entre le président russe Vladimir Poutine, son homologue ukrainien, Petro Porochenko, Angela Merkel et François Hollande pour arrêter le conflit dans l’est de l’Ukraine. L’idée nous en était venue à mon homologue allemand et à moi-même pendant un Conseil européen à Bruxelles. Vladimir Poutine ne parlait pas au président ukrainien, dont il niait même l’élection. Le seul fait d’arriver à les faire se rencontrer pouvait faire bouger les choses et renouer les fils. Nous sommes allés en parler au président et à la chancelière qui ont dit : pourquoi pas. Nous avons finalement décidé d’inviter Poutine aux cérémonies, malgré l’annexion de la Crimée et sa déstabilisation de l’est de l’Ukraine. On ne pouvait oublier la contribution de l’Armée rouge à l’écrasement du nazisme. Mais nous avons dit à Poutine qu’il devait rencontrer à cette occasion Porochenko, que nous invitions aussi pour l’occasion. Nous avons expliqué à chacun des deux ce que nous avions en tête. Ils ont dit à peu près oui. Ensuite, il a fallu organiser la rencontre.

Le seul moment possible était en marge du déjeuner au château de Bénouville avec plus de 30 chefs d’Etat et de gouvernement, dont la reine d’Angleterre et Barack Obama. Ce n’est pas le genre d’occasion que l’on peut retarder. A peine Poutine arrivé, on l’emmène à l’étage. Puis Porochenko. Le président et la chancelière se sont éclipsés discrètement pour nous rejoindre. Nous avons eu vingt minutes pour que les présidents russe et ukrainien se parlent. Nous avons même eu leur accord pour révéler que cette rencontre avait eu lieu. Poutine a accepté, à condition que la photo ne soit pas publiée.

Cela a lancé un processus qui a abouti aux accords de Minsk I puis de Minsk II, en février 2015, pour instaurer un cessez-le-feu et jeter les bases d’un plan de paix. Cela a impliqué des dizaines de conference calls. Il a fallu accepter de rentrer dans les détails : François Hollande et Angela Merkel sont devenus des spécialistes des élections cantonales dans le Donbass ! Certes, ces accords piétinent. Mais les combats ont fortement diminué d’intensité et des milliers de vies ont été sauvées.

Et la négociation sur le nucléaire iranien ?

Jacques Audibert à Genève, lors des négociations sur le programme nucléaire iranien,  en novembre 2013.
Jacques Audibert à Genève, lors des négociations sur le programme nucléaire iranien,  en novembre 2013. FABRICE COFFRINI/AFP

En novembre 2013, nous étions seuls face aux autres à juger que l’accord en passe d’être négocié ne donnait pas les garanties suffisantes. J’étais à l’époque directeur politique au ministère. J’appelle le ministre Laurent Fabius et lui expose la situation, lui demandant de venir nous rejoindre au bord du Léman. Il vient, il assume pleinement les risques et nous arrivons à faire valoir notre point de vue, montrant que, dans le « deal » prévu, il y avait des trous. Nous avons réussi à convaincre John Kerry, mais il aurait très bien pu nous rétorquer : mais qui êtes-vous pour bloquer un tel accord ? Nos arguments portaient d’autant plus que nous avions une crédibilité reconnue. La négociation avait été lancée en 2003 par Dominique de Villepin, sous un format dit « E3 » avec les Britanniques et les Allemands. Cela nous a permis de faire valoir notre différence. Si l’on ne prend pas l’initiative au bon moment, on n’est pas au centre du jeu.

La France est-elle encore une grande puissance ?

Il y a trente ans, il suffisait de dire : je suis la France, x-ième puissance mondiale et membre permanent du Conseil de sécurité. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas. Nous sommes dans un environnement beaucoup plus compétitif, qui va plus vite et où il y a beaucoup plus d’acteurs. Rester une grande puissance exige beaucoup de travail et de prise de risque. Décider en quelques jours d’aller au Mali avec 4 000 hommes, là où d’autres mettraient trois mois et s’y refuseraient à moins de 40 000 hommes, c’est une prise de risque. Nos forces ont été exceptionnelles.

Nous sommes encore une puissance d’action et non pas simplement d’influence. Cela est vrai avant tout grâce à nos capacités de projection, même si l’arme nucléaire fait partie de notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU. Notre système politique nous permet de réagir très rapidement. Mais je vois l’évolution des choses. En 2008, quand nous avons lancé Eurofor, au Tchad, avec 2 700 hommes, j’étais directeur politique au Quai et on ne s’intéressait guère à savoir combien cela allait coûter. C’était un paramètre négligeable. Lors de l’intervention au Mali en 2013, j’ai passé les trois quarts de mon temps à convaincre nos partenaires de remplir les deux trust funds [« fonds de dépôt »] ouverts, l’un pour la restructuration de l’armée malienne, l’autre pour le financement de l’opération. L’aspect financier est désormais essentiel.

Le grand nombre d’interventions militaires lancées par François Hollande s’explique-t-il seulement par la conjoncture ?

Je crois, par exemple, que Jacques Chirac était personnellement plus « fana mili » que François Hollande. Sa décision d’intervenir au Mali était une évidence. En Centrafrique, il ne pouvait pas ne pas intervenir non plus. Nous étions au bord d’un génocide et tout le monde voyait le spectre du Rwanda. En Irak et en Syrie, nous sommes intervenus dans la coalition contre Daech [acronyme arabe de l’organisation Etat islamique] à la fois pour la menace qu’il représente, en réponse à une attaque, mais aussi parce que si nous n’avions pas participé aux bombardements, nous n’aurions pas eu voix au chapitre pour l’après. Les Américains sont certes prépondérants, mais nous sommes les seconds dans la coalition.

Lorsque François Hollande a dit : « nous sommes en guerre », en novembre 2015, qu’est-ce que cela a changé à votre approche ?

En disant, après les attaques terroristes du Bataclan et ailleurs, à Paris et Saint-Denis, que « nous sommes en guerre », le président a pris acte d’un état de fait. Ces trois dernières années où j’ai été conseiller diplomatique du président, il s’est passé des choses inimaginables : la Russie a changé par la force des frontières en Europe en annexant la Crimée aux dépens de l’Ukraine ; les Britanniques ont voté pour sortir de l’Union européenne ; des centaines de Français ont été tués sur notre territoire par des attentats terroristes ; plus d’un million de réfugiés est arrivé en Allemagne. Chacun de ces faits aurait déjà suffi à lui seul à montrer que l’on a changé d’ère.

Nous sommes-nous trompés sur la Syrie en réclamant le départ de Bachar Al-Assad ?

J’ai suivi cette tragédie depuis le début, d’abord avec Alain Juppé comme ministre quand la révolte a commencé au printemps 2011, puis à l’Elysée. Jamais Bachar Al-Assad n’a donné l’occasion de sortir du rail dans lequel s’enfonce ce conflit. Jamais il n’a donné le moindre signe d’ouverture, ni aux Russes maintenant, ni à quiconque avant. Il aurait eu mille occasions de le faire. En juin 2012, nous avions contribué, avec Laurent Fabius, à mettre sur pied le processus dit « de Genève » : Assad reste en fonctions mais la réalité du pouvoir doit être gérée par une autorité de transition à parité entre le régime et l’opposition. Toute ébauche de solution politique de cette guerre tourne toujours autour de cette idée. Mais Bachar a toujours refusé.

François Hollande n’a cessé de dire à Vladimir Poutine : si tu veux peser et démontrer que la Russie est réellement de retour comme grande puissance, alors oblige Bachar à venir réellement à la table des négociations. Mais lui non plus n’y arrive pas. Il y a un jeu pervers entre les Iraniens et les Russes en Syrie, et ces derniers craignent que s’ils lâchent Bachar, les premiers ne s’engouffrent dans la brèche. Cette situation de paralysie peut offrir au nouveau président français l’occasion d’une initiative diplomatique pour relancer Genève.

Avons-nous fait des erreurs dans nos relations avec la Russie ?

Les gens qui n’y connaissent rien disent : il faut parler aux Russes. Or nous parlons aux Russes, et même beaucoup. Mes homologues qui se sont succédé au Kremlin ont été pendant toutes ces années parmi mes plus proches interlocuteurs. Mais cela ne veut pas dire pour autant que les Russes entendent ce que nous leur disons. Leur vision est celle d’une grande maison commune européenne sans les Etats-Unis. Ils continuent de penser que l’OTAN est une puissance d’agression. A aucun moment, depuis huit ans, je n’ai pu me dire : les choses peuvent avancer. Leur vision, fondée avant tout sur les rapports de force, n’est pas la nôtre. Leurs exigences sur ce qu’ils doivent obtenir ne sont pas, non plus, les nôtres. Ni leurs valeurs. Mais cela n’empêche pas de parler avec eux.

Nous avons réussi, par exemple, à démêler des situations délicates comme celle de la vente des porte-hélicoptères Mistral [décidée par Nicolas Sarkozy et que François Hollande a annulé après l’annexion de la Crimée et la guerre dans l’est de l’Ukraine]. C’était un contrat de près d’un milliard d’euros. Un cas d’école d’arbitrage entre nos intérêts et nos valeurs. Le Kremlin aurait pu tout bloquer et nous contraindre à laisser rouiller les deux navires qu’il avait payés. Nous avons fait un accord et nous avons pu les revendre à l’Egypte. Une relation qui ne soit pas brutale est donc possible malgré nos conceptions différentes sur nombre de grands dossiers. Poutine considère que sa politique est un succès, mais si l’on dresse un bilan économique, social, culturel, démographique, la Russie devrait être à une place qui n’est pas la sienne aujourd’hui.

Sur le nucléaire iranien, est-ce que vous en tirez la conclusion que les sanctions économiques, ça marche ?

C’est une des grandes leçons de cette négociation. On n’aurait pas abouti si on n’avait pas réussi à faire passer des sanctions significatives. Mais il y a plusieurs conditions. Une sanction doit être obligatoirement liée à un processus politique. Il faut pouvoir dire : si vous faites ça, il se passe ça. Aujourd’hui, il y a un obstacle majeur : la levée des sanctions n’est pas mise en œuvre du fait de circuits qui n’ont rien à voir avec le politique. Les banques ont peur pour leur sûreté juridique aux Etats-Unis : que va faire l’attorney général de New York ? Ce ne sont pas les Etats mais c’est le système judiciaire américain qui bloque.

Il y a une remise en cause, dans l’opinion, de notre tropisme sunnite et de notre proximité avec les pays du Golfe, en particulier l’Arabie saoudite.

On a été durs avec les Iraniens sur la prolifération, mais on n’a rien contre l’Iran en tant que tel. On a été exigeants jusqu’au bout. Les Iraniens ne nous en ont pas tenu rigueur car on les a toujours traités avec respect. C’est pour ça que [le président] Rohani est venu en France en premier. La même année, Hassan Rohani est venu à Paris et François Hollande a été invité à un sommet des pays du Conseil de coopération du Golfe (CCG). C’est ça la diplomatie.

Dans nos liens avec les pays arabes, la politique pétrolière, les contrats d’armement, tout cela n’est pas nouveau. Ce qui l’est, c’est que tant que les tribus sunnites ne considéreront pas que le combat contre Daech est leur combat, on n’y arrivera pas. C’est pour cela que l’on veut faire partir Bachar Al-Assad, pas parce que nous sommes moraux. Et tant que Bachar sera là, ce ne sera pas leur préoccupation première.

Pendant la campagne électorale, Emmanuel Macron s’est réclamé de la tradition gaullo-mitterrandienne. Qu’est-ce que cela signifie ?

Je ne sais pas. Ce sont deux grands hommes. Pour moi, c’est une posture, une tautologie. Si ça consiste à penser que la France est un grand pays qui doit faire valoir sa souveraineté, qui ne pense pas ça ? Quelle est l’alternative : le lepéno-mélenchonisme ? Est-ce que c’est se mettre à la remorque des Etats-Unis ? Mais personne ne l’a fait. Nous avons essayé d’entraîner Obama dans une intervention en Syrie, et il n’a pas voulu ! Dans la semaine qui a suivi les attentats de Paris, Hollande s’est rendu à la Maison Blanche et au Kremlin. Nous sommes les seuls à pouvoir faire ça.

La guerre au Mali n’est-elle pas la preuve que l’Afrique est le seul terrain à la dimension de la France ?

Bien sûr. Ce qu’on a fait au Mali, on ne peut pas le faire en Syrie. Quand les Américains ont décidé de partir d’Afghanistan, ils ont laissé une force « résiduelle » de 30 000 hommes. Nos capacités de projection sont extrêmement limitées. Celle de l’UE, toutes forces confondues, c’est moins de 20 000 hommes, dont la moitié pour la France et la plus grande partie du reste pour le Royaume-Uni.

Avec l’opération « Barkhane », la France n’est-elle pas enlisée militairement pour des années au Sahel ?

Le président Emmanuel Macron et la ministre de la défense, Sylvie Goulard, rencontrent des soldats de l’opération « Barkhane », à Gao, dans le nord du Mali, le 19 mai.
Le président Emmanuel Macron et la ministre de la défense, Sylvie Goulard, rencontrent des soldats de l’opération « Barkhane », à Gao, dans le nord du Mali, le 19 mai. Christophe Petit Tesson/AP

C’est une opération très futée, très mobile, sur le périmètre qui convient. Bien sûr que cela a des limites. Mais « Barkhane » est un outil redouté par nos ennemis, qui aide la stabilité des pays de la région. Je ne dis pas que c’est suffisant, mais c’est la meilleure allocation possible de nos ressources.

La France pèse-t-elle toujours autant diplomatiquement en Europe ?

Quand on parle de militaire et de sécurité dans les Conseils européens, la France est écoutée, elle pèse. Avec le départ des Britanniques, nous perdons une partie du moteur de la défense européenne, mais nous perdons aussi une partie du frein, car les Britanniques se sont toujours opposés à une Europe de la défense.

Quel est votre meilleur souvenir de diplomate ?

L’aube, au lendemain du coup d’éclat de Laurent Fabius à Genève, lors de la négociation sur le nucléaire iranien, en novembre 2013. Nous avions remporté la partie. Et aussi la manifestation du 11 janvier 2015 après l’attentat contre Charlie Hebdo. C’était extrêmement impressionnant et émouvant cette marée humaine, alors que le monde entier, représenté par des dizaines de chefs d’Etat et de gouvernement, était là. Voilà ce que c’est la France quand on lui fait une horreur !

Et le pire ?

Je ne sais pas si c’est le pire, mais en tout cas, le plus stressant. C’est lors du G8 de Deauville (2011). La conférence de presse est prévue à 11 heures, il y a 300 journalistes dehors qui attendent. Et l’on n’arrive pas à se mettre d’accord sur le communiqué final. A 10 h 30, Lavrov [le ministre russe des affaires étrangères] dit : je ne signe pas. Juppé, qui était ministre, se tourne vers moi et me dit : « Et on fait quoi ? » Je lui réponds : on bluffe, on passe en force. Lavrov me hurle dessus : « Virez ce type, ce n’est pas un politique, il n’a rien à faire ici. » Finalement, c’est passé. Un communiqué du G8, ce n’est pas si important mais, quand vous représentez le pays hôte, tout le poids d’un échec vous retombe dessus.

Je me souviens aussi de la tuerie d’Uzbin [dans laquelle 10 soldats français ont été tués et 21 blessés par les talibans, le 18 août 2008, en Afghanistan]. J’étais alors directeur politique au Quai d’Orsay. Pendant ma période de « sherpa » à l’Elysée, ce fut la nuit de négociations à Minsk, du 11 au 12 février 2015. Pendant que nous négocions, des milliers de soldats ukrainiens étaient coincés dans la poche de Debaltseve et risquaient d’être tués. Une erreur, un échec et des gens risquent de mourir. C’est aussi ça la diplomatie. Même une prise de position peut causer des morts.

Est-ce qu’il y a eu un affaiblissement du Quai d’Orsay à cause de la place prise par les contacts directs entre chefs d’Etat ?

Ce qui a changé, depuis une décennie, c’est qu’il y a de moins en moins d’argent. Nos contributions volontaires aux Nations unies sont à un niveau indécent. On demande invariablement au ministère de faire plus d’efforts avec moins de moyens. Un jour, ça ne marchera plus, alors que cette administration offre un rapport qualité/prix imbattable grâce à des jeunes gens très brillants. Cette capacité d’invention, de réflexion ne va pas de soi. J’espère que le président Macron et que le ministre Le Drian changeront cela. Quand on voit que les Chinois, les Indiens ouvrent des représentations à tour de bras, alors que, nous, on en ferme, ce n’est pas raisonnable. C’est un affaiblissement considérable.