François Hollande, une diplomatie guerrière et réactive

Le Monde – Par Marc Semo


Série « Les années Hollande ». Le président sortant a restauré la crédibilité  de la France et de son armée, à laquelle il a eu recours intensivement. Mais au-delà de sa capacité  de décision, il n’a pas su définir de véritable cap.

Brandissant des drapeaux tricolores, la foule massée à Tombouctou, ce 2 février 2013, scandait « Vive la France ! Vive Hollande ! », et le président, venu dans la grande ville du nord du Mali libérée à peine trois semaines plus tôt par l’armée française de la terreur djihadiste, eut ce cri du cœur : « C’est le jour le plus important de ma vie politique. » Jamais il n’avait occupé de fonctions ministérielles et a fortiori régaliennes. Pendant dix ans secrétaire général du Parti socialiste, il n’avait pas montré d’appétence particulière pour les questions internationales ou militaires. Peu avant son élection, le favori des sondages, interrogé sur ce que serait sa première visite à l’étranger, resta un moment interdit, comme s’il n’y avait pas encore pensé. Ce fut très classiquement Berlin. Les jours suivants, il enchaîna avec un voyage à Washington, puis un sommet de l’OTAN à Chicago, où la France annonça son retrait d’Afghanistan.

« Il s’est rapidement mis dans le bain, mais c’est avec l’intervention au Mali qu’il a pleinement réalisé ce que signifie être à la fois le responsable de la politique étrangère et le chef des armées », confie un de ses très proches conseillers de l’époque. François Hollande découvrit alors la liberté d’action qu’assure au chef de l’Etat, en ces domaines, la Constitution de la Ve République. Dès lors, la politique étrangère fut au cœur de son quinquennat, avec le nombre record de 260 voyages. Enclin à de laborieux compromis dans les affaires intérieures, François Hollande montrait en outre qu’il pouvait, sur ces sujets, trancher vite et assumer ses responsabilités. Ce fut aussi un moyen de conforter une stature présidentielle alors que sa popularité plongeait. La politique internationale restera l’un des rares domaines où son action fait assez largement consensus, sans pour autant susciter l’enthousiasme.

Sur l’Europe, « cinq années blanches »

A son actif, il y a d’incontestables succès comme la COP 21, l’accord sur le nucléaire iranien, l’opération « Serval » au Mali contre les djihadistes qui avaient pris le contrôle du nord du pays, et son engagement avec Berlin pour éviter l’embrasement en Ukraine par une négociation avec Moscou. Des ratés aussi, notamment sur la Syrie, bien qu’il s’agisse en premier lieu de celui de l’allié américain, et, surtout, un évident manque d’ambition sur l’Europe. « C’est son véritable échec, cinq années blanches durant lesquelles la France a donné l’impression d’être à la traîne », souligne Thomas Gomart, directeur de l’IFRI (Institut français des relations internationales), relevant que, sur les autres domaines, « François Hollande n’a pas été un visionnaire mais un gestionnaire qui a montré d’indéniables capacités de réaction ». Au risque d’une réelle surchauffe des armées, son mandat a exprimé un évident volontarisme expéditionnaire – les militaires français seront déployés sur neuf théâtres extérieurs dans 25 opérations.

A peine installé à l’Elysée, François Hollande affiche un style posé, plutôt bonhomme et à l’écoute de ses homologues étrangers, aux antipodes de la flamboyance volontiers agressive, voire gaffeuse, de son prédécesseur. « Par tempérament, c’est un diplomate né », souligne un conseiller. Le nouveau président reste en revanche au début très flou sur ce que sont ses options en politique internationale. Son premier discours aux ambassadeurs, en août 2012, fut une grande synthèse des diverses sensibilités de la diplomatie française, mêlant la tradition gaullo-mitterrandienne à des thèmes chers aux partisans du droit d’ingérence humanitaire et au courant néoconservateur.

La constitution de son équipe diplomatique obéit à un même subtil équilibre. A sa tête, il place Paul Jean-Ortiz, grand spécialiste de la Chine et ancien conseiller d’Hubert Védrine, qui sera remplacé après sa mort, en juillet 2014, par Jacques Audibert. Mais au Quai d’Orsay, il nomme Laurent Fabius, comme ce dernier le souhaitait. Sachant l’ancien « noniste » au projet de traité constitutionnel européen assez mal vu à Bruxelles, il décide aussi que l’Elysée aura la haute main sur la politique européenne au travers de son conseiller Philippe Léglise-Costa. Le nouveau président garde également comme chef d’état-major particulier le général Benoît Puga, qui avait travaillé au côté de Nicolas Sarkozy. Le couple est moins fusionnel qu’en apparence mais parfaitement synchrone, même si le cinq étoiles, légionnaire « catho-tradi », ne s’entendra pas toujours très bien avec le cabinet du ministre Le Drian, qui a cherché à garder l’exclusivité sur les sujets de défense auprès du chef de l’Etat.

« Ce qu’aurait fait Mitterrand »

La continuité est donc évidente, notamment au début, sur des sujets-clés comme la Syrie : François Hollande, comme Nicolas Sarkozy, mise sur une chute rapide du régime de Bachar Al-Assad et s’affirme le principal soutien parmi les Occidentaux de la rébellion syrienne, reconnue comme la représentante légitime du peuple syrien. Rapidement, néanmoins, il commence à imprimer sa marque. Clairement atlantiste, volontiers interventionniste, plutôt compréhensif à l’égard d’Israël, il affiche, avec Laurent Fabius qui en fit une de ses grandes priorités diplomatiques, sa fermeté dans les négociations avec l’Iran, pour arriver à un accord assez bien verrouillé sur le nucléaire quand Washington apparaît moins regardant. Ses positions sur la Syrie et l’Iran font aussi de ce président socialiste et laïque l’interlocuteur privilégié de l’ultraconservatrice monarchie saoudienne, inquiète du retrait relatif des Etats-Unis et de leur volonté de compromis avec Téhéran.

Avec le leader kurde Massoud Barzani, dans un poste avancé à quelques kilomètres de Mossoul (Irak), le 2 janvier 2017.

« Au début, je pense qu’il se demandait à chaque fois ce qu’aurait fait François Mitterrand dans la même situation. Mais il a su affirmer peu à peu une politique étrangère plutôt cohérente et garder le cap sur les grands dossiers sans les zigzags permanents de Nicolas Sarkozy », analyse Bruno Tertrais, directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS). Mais d’autres le critiquent plus durement, certains allant jusqu’à l’accuser de « néo-molletisme », en référence au premier ministre SFIO de la IVe République qui se lança avec Israël dans l’aventure de Suez en 1956, et joua l’escalade en Algérie. Les plus mesurés parlent de « néo-conservatisme soft »« Le drame de François Hollande fut de rester le dernier sur cette ligne parmi les grands pays européens après que la Grande-Bretagne a quitté le navire et que l’Allemagne n’a jamais voulu y monter. Je crois en fait qu’il n’a jamais compris Barack Obama et le changement de la politique étrangère américaine », souligne Bertrand Badie, professeur à Sciences Po Paris.

En tout cas, François Hollande montre sa capacité de décision. C’est lui qui veut aller plus vite pour reprendre Tombouctou à Al-Qaida au Maghreb islamique début 2013. Lui qui veut frapper les installations chimiques du régime syrien en août 2013, et étudie, sans la retenir toutefois, l’option alors proposée par la DGSE de tuer Bachar Al-Assad. Lui qui, du Mali à l’Irak, passe des ordres nets aux chefs militaires, à savoir : « Pas de quartier pour ceux qui menacent la France. » Par « tous moyens », les terroristes djihadistes, y compris les Français enrôlés dans les rangs de l’organisation Etat islamique devenus des « ennemis », seront pourchassés et tués. Les responsables militaires salueront ainsi le discernement présidentiel quand il faut agir, et sa clarté dans les objectifs fixés. Le fiasco, en janvier 2013, de l’opération de sauvetage de Denis Allex, membre du service action de la DGSE otage des Chabab somaliens tué avec deux autres militaires lors du raid destiné à le libérer, n’aura pas terni ce tableau.

Hanté par l’échec syrien

Le président a accepté – une nouveauté sous la Ve République – de recevoir une fois par mois, en tête à tête, le chef d’état-major des armées, le général Pierre de Villiers. Il a privilégié aussi, au grand dam du cabinet Le Drian, une relation directe avec le responsable de la DGSE, Bernard Bajolet. Il a assumé, plus que son prédécesseur qui ne les aimait pas, les opérations clandestines. Le début du quinquennat avait été marqué par l’austérité budgétaire et les fermetures de régiments. Mais François Hollande, en cohérence avec le déploiement de 10 000 soldats sur le sol français après les attentats du 13 novembre 2015, restera comme le président qui aura pris une décision historique : celle d’avoir arrêté le déclin des effectifs et des crédits de la défense, qui semblait inexorable depuis la suspension du service national en 1997 et la fin de la guerre froide. Le pli sera pris, après l’attentat de Nice de juillet 2016, de réunir un conseil de défense hebdomadaire, du jamais-vu là encore.

Etrangement, ce pragmatique, étiqueté comme animal politique à sang froid, a montré de réelles convictions, notamment sur la Syrie. Son impuissance à arrêter le bain de sang n’a cessé de le hanter, même s’il fut conscient que la France seule ne pouvait rien faire après la dérobade d’Obama, qui refusa, en août 2013, de frapper le régime bien que « la ligne rouge » – l’emploi de l’arme chimique par Bachar Al-Assad contre sa propre population – eût été franchie. L’histoire aurait-elle pu prendre alors un autre chemin ? « J’en suis convaincu », confiait-il au Monde le 13 avril, en rappelant aussi que, « pour Vladimir Poutine, cela a été la révélation que les Etats-Unis préféraient toujours la voie du compromis, la discussion, la diplomatie, plutôt que la force. Je fais un lien entre ce qui ne s’est pas passé en Syrie et ce qui s’est passé en Ukraine ».

Ce fut là son autre engagement, à l’unisson avec Angela Merkel, même si les accords de Minsk négociés avec Moscou et Kiev pour mettre fin à la guerre dans l’est de l’Ukraine sont pour une bonne part restés lettre morte. D’où le maintien des sanctions. Le dialogue avec Moscou impliquait la fermeté aux yeux du président français, qui a rencontré à de nombreuses reprises son homologue russe. Ainsi, en octobre 2016, il lui fit clairement comprendre que sa visite à Paris n’était pas souhaitable alors que son aviation bombardait Alep et que ses diplomates bloquaient toute résolution au Conseil de sécurité de l’ONU. Si, au final, le bilan s’avère mitigé à l’issue du quinquennat de François Hollande, la France est néanmoins plus crédible et audible sur la scène internationale qu’au début de son mandat en 2012.